检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建
Function Orientation and System Construction of Procuratorial Organ Initiating Administrative Public Interest Litigation
徐全兵
摘要(Abstract)：
为期两年的检察机关公益诉讼试点工作取得了预期成效,有效保护了国家利益和社会公共利益。实践层面的创新,推动了制度的创新。全国人大常委会修改《行政诉讼法》的决定正式确立检察机关提起行政公益诉讼制度。总结公益诉讼试点情况,对检察机关的职能定位进行分析,研究构建建检察行政公益诉讼的相关制度,具有重要意义。
关键词(KeyWords)： 检察机关;行政公益诉讼;法律监督;职能定位;制度构建
基金项目(Foundation):
作者(Author): 徐全兵
参考文献(References)：
- (1)秦前红:《检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》,载《政治与法律》2016年第11期。
- (2)郑新俭:《做好顶层设计稳步推进公益诉讼试点工作》,载《人民检察》2015年第14期。
- (1)应松年:《通过试点工作推进行政公益诉讼制度构建》,载2015年10月19日《检察日报》第3版。
- (2)魏哲哲:《检察机关提起公益诉讼制度全面实施》,载2017年7月3日《人民日报》第9版。
- (1)卞建林:《中华人民共和国人民检察院组织法修改专家意见稿》,中国检察出版社2006年版,第18页。
- (2)刘艺:《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》,载《国家检察官学院学报》2017年第2期。
- (3)彭真同志1979年在第五届全国人民代表大会第二次会议上《关于七个法律草案的说明》中,对检察院组织法的修改作说明时指出:“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督,只限于违反刑法,需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件,概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”
- (4)孙谦:《设置行政公益诉讼的价值目标与制度构想》,载《中国社会科学》2011年第1期。
- (5)马怀德:《行政公益诉讼制度从理论走向现实》,载2015年7月3日《检察日报》第3版。
- (1)2016年5月16日,最高人民检察院、最高人民法院与中国宪法学研究会、中国行政法学研究会、中国民事诉讼法学研究会联合召开“探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会”,韩大元、马怀德、张卫平、汤维建、刘松山、董少谋、肖建华等教授认为检察机关提起行政公益诉讼是履行法律监督职责的职权行为,李浩、蔡彦敏教授认为检察机关与其他诉讼主体没有区别。参见徐全兵:《深入探讨法理基础科学谋划程序设计——探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会观点综述》,载《人民检察》2016年第11期。
- (2)徐全兵:《深入探讨法理基础科学谋划程序设计——探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会观点综述》,载《人民检察》2016年第11期。
- (3)高家伟:《检察行政公益诉讼的理论基础》,载《国家检察官学院学报》2017年第2期。
- (4)姜涛:《检察机关提起行政公益诉讼制度:一个中国问题的思考》,载《政法论坛》2015年第6期。
- (1)胡卫列:《论行政公益诉讼制度的建构》,载《行政法学研究》2012年第2期。
- (2)黄学贤:《建立行政公益诉讼制度应当解决的几个问题》,载《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2008年第3期。
- (3)赵许明:《公益诉讼模式比较与选择》,载《比较法研究》2003年第2期。
- (4)如我国台湾地区“行政诉讼法”规定公民、社团可以为维护公益而对行政机关之违法行为提起行政诉讼,但自1998年“行政诉讼法”规定公民诉讼制度至2010年,法院判决的案件仅23件,主要涉及环境影响评估、废弃物清理、水污染防治等问题,多数原告不能举证证明具体的危害后果以及停止具体行政行为的必要性,胜诉的案件非常少,直到2008年1月才出现第一起原告胜诉的案件,难以实现对行政机关有效的监督。参见齐树洁、李叶丹:《台湾环境公民诉讼制度述评》,载《台湾研究集刊》2010年第1期。
- (5)林莉红、马立群:《作为客观诉讼的行政公益诉讼》,载《行政法学研究》2011年第4期。
- (1)汤维建:《检察机关公益诉讼试点相关问题解析》,载《中国党政干部论坛》2015年第8期。
- (2)虽然《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第6条规定了起诉人是法人或者其他组织的,需要提交组织机构代码证复印件等身份证明材料。但该条规定是针对普通法人或者其他组织的要求。检察机关作为国家法律监督机关,为了保护国家利益、公共利益而依照法定职权向法院提起公益诉讼,与普通原告的法律地位并不相同。检察机关不需通过组织机构代码证来标识自己的信用;检察长是通过人大选举产生的,也不需要提交身份证明。
- (3)传票只能针对一般意义上的当事人使用,因为它体现的是国家权力对被管理对象的管理行为。在公益诉讼中,检察机关与人民法院的关系应该是平行的,它不是一种审判和被审判的关系,而是启动一个程序由检法两家共同对公益受损的案件加以解决,各司其责,相互制约。
- (4)授权委托书是根据民事诉讼中的诉讼代理制度所产生的一种法律文书,诉讼代理人参加诉讼的权能是由当事人本人授予的,诉讼代理人在诉讼活动中所产生的诉讼效果归于当事人所有。这完全是一种私法上的关系。公法上是没有授权委托书这样一个概念的,检察官是代表检察机关提起公益诉讼,并且出席法庭参与诉讼的,是公法上履行职责的行为,这一职责是法律规定的,而不是通过授权委托书确定的。通过派员出庭通知书可以明确哪些人员出庭履行职务。庭审过程中,如果发生变更诉讼请求或者撤回起诉等情形时,出庭检察人员可以要求休庭,向检察长报告后作出决定,通过正式法律文书送达法院。
- (5)最高人民检察院民事行政检察厅编:《检察机关提起公益诉讼实践与探索》,中国检察出版社2017年版,第438页。
- (1)参见[2016]甘1225行初字第19号行政判决书、[2016]甘1091行初第46号行政判决书、[2016]甘1091行初第47号行政判决书、[2016]黔2323行初第2号行政判决书、[2016]内0105行初第86号行政判决书、[2016]内0122行初第4号行政判决书、[2016]内2921行初第25号行政判决书、[2016]内2523行初第1号行政判决书、[2016]内0624行初第9号行政判决书、[2016]内2922行初第1号行政判决书、[2016]内2921行初第26号行政判决书、[2016]内0424行初第49号行政判决书、[2016]内2530行初第2号行政判决书、[2016]鲁1325行初第57号行政判决书、[2017]鲁1321行初第12号行政判决书。
- (2)最高人民检察院民事行政检察厅编:《检察机关提起公益诉讼实践与探索》,中国检察出版社2017年版,第440页。
- (3)胡卫列:《论行政公益诉讼制度的建构》,载《行政法学研究》2012年第2期。
- (4)2016年12月9日印发的《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。
- (5)胡卫列、迟晓燕:《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》,载《国家检察官学院学报》2017年第2期。
- (1)有关领域行政执法与刑事司法衔接办法对此已经作出明确规定,如2015年12月,“两高”与国家食药监总局、公安部、国务院食品安全办联合发布的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第15条规定:“对于尚未作出生效裁判的案件,食品药品监管部门依法应当作出责令停产停业、吊销许可证等行政处罚。”
- (2)在2016年5月16日“探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会”上,马怀德、汤维建、董少谋、肖建华等教授认为应该采用抗诉的方式,李浩、蔡彦敏教授认为应该采用上诉的方式。参见徐全兵:《深入探讨法理基础科学谋划程序设计——探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会观点综述》,载《人民检察》2016年第11期。
- (1)1957年9月,最高人民法院《民事案件审判程序》第55条规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院第一审判决和裁定认为有错误的时候,有权按照上诉程序提出抗议。如果在上诉期间届满后提出抗议,应当按照审判监督程序进行。”1979年2月,最高人民法院《人民法院审判民事案件程序制度的规定》规定:“人民检察院按照上诉程序提出抗议的,可参照当事人上诉的程序办理。如在上诉期满后提出抗议的,应按审判监督程序进行。”