行政复议行政复议机制和方法创新路径分析——从修法提升行政复议规范性、效率性和公正性的视角
Analysis of Administrative Reconsideration Mechanism and Method Innovation Path: From the Perspective of Law Amendment to Improve the Standardization, Efficiency and Fairness of Administrative Reconsideration
莫于川
摘要(Abstract)：
我国《行政复议法》在修订过程中,行政复议机制创新和方法创新的意义重大,前者涉及复议机关做被告的机制如何进一步完善,行政复议调解机制如何更具规范性和操作性,如何完善协调、信访、复议、诉讼转换机制,如何完善申请辅助、申请支持的保障机制,如何完善行政复议指导、监督和问责机制,这些都非常重要且不易;后者的关键是促进行政复议案件审理依据的丰富化和适用化,行政复议结案方式更加丰富化和弹性化,行政复议案件审理、裁决和执行的电子化。此外,还应明晰完善相对集中行使复议审理权的基本思路,实现行政复议指导案例准用、常用、活用,做到行政复议场地的科学化、便民化和温情化,切实加强行政复议专职队伍建设。实现了上述修法目标,渐臻良法,可求善治,有助达成更高规范性、效率性和公正性的行政复议法治愿景。
关键词(KeyWords)： 行政复议机制;行政复议方法;规范性;效率性;公正性
基金项目(Foundation): 中国人民大学科学研究基金重大项目《柔性行政方式及其法治化理论与制度研究》(项目批准号:17XNL010)
作者(Author): 莫于川
参考文献(References)：
- (1)早期较为集中的论述参见周汉华主编:《行政复议司法化:理论、实践与改革》,北京大学出版社2005年版;杨小军著:《我国行政复议制度研究》,法律出版社2002年版;杨海坤、章志远著:《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社2004年版;应松年:《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》,载《行政管理改革》2010年第12期;刘莘:《行政复议的发展历程与未来展望》,载《江苏社会科学》2008年第5期;朱新力:《行政复议应向司法化逼近》,载《法学研究》2004年第2期;方军《论中国行政复议的观念更新和制度重构》,载《环球法律评论》2004年第1期。后来的研究论述与上述早期论述观点相近。
- (2)肯定意见可参见:俞祺:《复议机关作共同被告制度实效考》,载《中国法学》2018年第6期;否定意见可参见:王青斌:《反思行政复议机关作共同被告制度》,载《政治与法律》2019年第7期;居中意见可参见:原上海市政府法制办:《复议机关共同被告制度的调整与应对》,2018年7月6日刊发于“上海微法制”公众号的“行政执法研究”微法学术栏目。
- (3)由于行政复议的低成本和高效率,在许多国家都是民告官的首选,行政复议案件与行政诉讼案件的数量比例一般是5:1～10:1,但在我国此比例是倒挂的,因此复议制度某些方面或有问题,须妥善解决。
- (4)笔者秉持这一观点的主要理由是:维持决定实际上可视为复议机关(实为上级行政机关)作出了与被申请人(实为下级行政机关)完全相同的事实判断和法律处理,既然均系行政机关的二者所做事实判断和法律处理完全相同,如复议申请人针对此行政法律处理行为不服提起行政诉讼,二者理应都做行政诉讼被告且宜并案处理,这最有效率且有助裁判平衡,有助于全面深入推进依法行政。当然,修法后如采行完全独立的复议委员会制度,复议委仅是中立裁决者,不再是上级行政机关的角色,此争议问题当可顺理解决。
- (5)例如,在2014年修法之前,江苏省兴化市人民法院卞婧娴法官就曾提出,由于复议机关与被诉行政行为有利害关系,复议机关与案件审理结果有利害关系,复议机关具有参加行政诉讼的权利和义务,故须在新法中增加规定,让作出维持决定的复议机关作为行政诉讼的共同被告。参见卞婧娴:《维持决定的复议机关应为共同被告》,载2014年3月26日《人民法院报》第3版。
- (6)这是因为,复议机关的复议决定与被申请人的被诉行政决定实际上是做出了相同的事实判断、依据相同的法律规范、做出了相同的依法裁断,二者完全竞合了,既然后者要当被告,当然前者也不能置身事外、责不上身,也得当被告。除非,新的《行政复议法》最终要将复议裁决定位于类似独立社会机构做出的完全中立的非行政行为,本文后面对此要详加解说。
- (7)参见莫于川主编:《建设法治政府需要司法更给力——行政诉讼法修改问题研究及专家建议稿》,清华大学出版社2014年出版,第66页。
- (8)修改后的《行政诉讼法》于2015年5月1日起施行前夕,2015年4月20日由最高人民法院审判委员会第1648次会议通过并公布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2015]9号,俗称“27条”),在该司法解释中的第6条至第10条共5条涉及对于复议机关做被告如何处理,也即“27条”使用了略占该司法解释条文总数五分之一的篇幅回应新《行政诉讼法》第26条有关规定,可见司法机关对此制度变化的高度重视及其与行政机关特别积极互动态度之一斑,但其倾向性也引起了学界和实务界的一些争议。当然,2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过、2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释[2018]1号,俗称“163条”)明确废止了“27条”,争议焦点此后有所转移,各方更多地把认识统一在法律规定上来努力协调应诉,至于此项制度的未来走向,则众望《行政复议法》如何修改。
- (9)实施性和创制性的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第50条的内容是:第1款:“有下列情形之一的,行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解:(一)公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的;(二)当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”第2款:“当事人经调解达成协议的,行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果,并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字,即具有法律效力。”第3款:“调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的,行政复议机关应当及时作出行政复议决定。”它们分别规定了行政复议调解的适用范围、文书效力和转化机制。
- (10)该法第26条规定:“国家建立外商投资企业投诉工作机制,及时处理外商投资企业或者其投资者反映的问题,协调完善相关政策措施。外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的,可以通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决。外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的,除依照前款规定通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决外,还可以依法申请行政复议、提起行政诉讼。”
- (11)行政苦情是日本行政法学概念,特指行政相对人受到违法侵权的行政行为轻微伤害,在不便、无须提起行政复议、行政诉讼的情况下,可提出申请由行政商谈员介入进行简便易行的行政苦情调查处理,效果明显,社会接受度高,值得我们认真研究和参考借鉴。
- (12)《行政复议法》第38条规定:“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的,应当向有关行政机关提出建议,有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”
- (13)《行政复议法实施条例》第57条第1款规定:“行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的,可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。”
- (14)这里所谓条理法(Principle-ideal Law),乃是本文笔者概括提出的一个法学概念,它主要是指法律文本的形而上的内容,包括基本内容和其他内容;基本内容是指:立法目的+立法精神+法律价值+法律原则;其他内容是指:(特殊条件下的)社会公德+当地习惯+社会共识。其基本和常见的形态是法律原则,大量存在和表现于一部法律文本的第一章总则中。参见莫于川:《行政权行使的条理法规制》,载《现代法治研究》2017年第4期。
- (15)换言之,改革开放40年来我国行政法制建设经历的几个时期可概括为:1.改革开放前的法制虚无期:不讲依法行政;2.改革开放和法制建设的初期:+ 依实体法(Substantive Law)行政;3.改革开放和法制建设的中期:+ 依程序法(Procedural Law)行政;4.改革开放和法制建设的当下:+ 依条理法行政(Principle-ideal Law)。参见莫于川:《民主化、精细化、法治化:中国行政法制40年变迁的三个特点》,载《南都学坛》2019年第2期。
- (16)参见[美]斯科特·夏皮罗:《合法性》,郑玉双、刘叶深译,中国法制出版社2016年版,第504页。
- (17)特别须要注意的是,时隔多年,在立法上规定“教育”的顺位已发生有深意的变化,也即由处罚与教育相结合的原则调整为教育与处罚相结合的原则,从《行政处罚法》与《治安管理处罚法》的对比中可以清楚地看到这种重点变化。类似的法律规范已有很多,此略。
- (18)经修订后于2019年5月15日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第5条规定:“行政机关公开政府信息,应当坚持以公开为常态、不公开为例外,遵循公正、公平、合法、便民的原则。”